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Publicación del Foro de Reflexión sobre la Realidad Salvadoreña – FORES–
No. 9, septiembre - diciembre, 2024 - Revista cuatrimestral. San Salvador, El Salvador, Centroamérica
Institutional integrity models: A contribution to national security and development and democracy
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Este trabajo tiene la licencia
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Higinio Osmín Marroquín Merino* Tribunal de Ética Gubernamental
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Recibido: 10/04/2024 Aprobado: 20/09/2024 |
Resumen
El presente trabajo se refiere a los Modelos de Integridad Institucional los cuales constituyen una opción válida para generar cultura ética e integridad personal y organizacional en las instituciones públicas del país. Contar con personas servidoras públicas con integridad en todos los niveles de cada organización, debe ser una aspiración prioritaria del Gobierno Central y de los Gobiernos Locales, a efecto de alcanzar su misional, generar confianza en las personas destinatarias de los servicios que brindan y lograr el bien común. Los Modelos de Integridad Institucional son un poderoso instrumento para prevenir actos de corrupción, antiéticos y de indisciplina, porque aspiran a que las personas vuelvan a ver hacia su interior para fortalecer y asimilar los valores éticos, porque es ahí en el interior de las personas el lugar donde se va a resolver el tema de reducir a la mínima expresión la corrupción; y paralelamente se debe continuar reaccionando de forma categórica ante los hechos de corrupción, antiéticos y de indisciplina consumados. Esto es la prevención reforzada por la ley; todo lo cual es un aporte a la Seguridad y al Desarrollo Nacional.
Palabras clave: Modelo de integridad, Ética, Corrupción, Seguridad nacional, Desarrollo nacional, Objetivos nacionales.
Abstract
This paper refers to Institutional Integrity Models, which constitute a valid option to generate ethical culture and personal and organizational integrity in the country's public institutions. Having public servants with integrity at all levels of each organization should be a priority aspiration of the Central Government and Local Governments, to achieve their mission, generate trust in the people who receive the services they provide and achieve the common good. The Institutional Integrity Models are a powerful instrument to prevent acts of corruption, anti-ethics and indiscipline, because they aspire to make people look inward to strengthen and assimilate ethical values, because it is within the people the place where the issue of reducing corruption to the minimum expression will be solved; and in parallel, we must continue to react categorically to acts of corruption, anti-ethics and indiscipline consummated. This is prevention reinforced by law; all of which is a contribution to Security and National Development.
Keywords: Integrity model, Ethics, Corruption, National security, National development, National objectives.
Introducción
El contenido del presente artículo se desarrolla a partir de una aproximación conceptual que poseen los Modelos de Integridad Institucional los cuales constituyen una herramienta poderosa para prevenir actos de corrupción, antiéticos y de indisciplina.
Durante el desarrollo del presente documento el lector podrá encontrar la importancia que representan los Modelos de Integridad Institucional para culturizar en ética pública e integridad al interior de cada persona servidora pública y de cada institución pública del Gobierno Central y de los Gobiernos Locales.
El Tribunal de Ética Gubernamental en tanto ente rector de la ética pública en El Salvador, ha implementado un Modelo de Integridad Institucional regulado por la Política de Integridad Institucional de dicha institución y está a disposición de las instituciones públicas sin excepción para que lo puedan adoptar conforme a la realidad institucional de las mismas.
En esa línea, se describen los ejes de actuación y las dimensiones que forman parte del Modelo de Integridad Institucional antes aludido, los cuales deben poner en práctica los servidores públicos al momento de realizar las labores encomendadas, a efecto de prevenir y detectar prácticas corruptas que eventualmente puedan cometer los servidores públicos en la administración pública, y activar el mecanismo de investigación y persecución administrativa, disciplinaria o penal inclusive, todo lo cual abona al logro de la Seguridad y Desarrollo Nacional, por cuanto que se evita cualquier desviación de recursos para fines particulares.
Marco referencial
La corrupción es un fenómeno histórico, social, político y económico sumamente complejo que afecta a todos los países y constituye un obstáculo para la vigencia del Estado de Derecho, socava instituciones democráticas, fomenta la inestabilidad política, perturba la Seguridad Pública y contrae el Desarrollo Nacional. Es un cáncer progresivo, insidioso y de fatales consecuencias que puede cooptar a cualquier Estado.
La corrupción existe desde las antiguas civilizaciones y es claro que la respuesta que históricamente la mayoría de los países le han dado al fenómeno de la corrupción a través del derecho penal no ha funcionado, porque la tipificación de los delitos de corrupción en el Código Penal y en leyes penales especiales y sus penas, existe desde antaño y la corrupción también, sin que la misma haya sido controlada históricamente y menos proscrita.
En esa línea, el presidente de la República de El Salvador, Nayib Bukele, en ocasión de brindar su Discurso a la Nación, el uno de junio de dos mil veintitrés, en San Salvador, dijo que se iniciaría “una guerra frontal contra la corrupción” (Discuro a la Nación del presidente de la República de El Salvador), lo cual es plausible y se puede considerar como una respuesta contundente al combate a dicho flagelo; así de determinante puede ser la prevención la misma. Es por ello que se vuelve necesario, relevante e inaplazable dotar de herramientas a las instituciones y a las personas servidoras públicas para prevenir actos de corrupción en el ejercicio de la función pública.
Obviamente se debe combatir la corrupción aplicando sin cesar el derecho penal, haciendo investigaciones exhaustivas, diligentes y concluyentes, aplicando penas ejemplarizantes y visibilizándolas; empero, a ello se le debe agregar una dosis de contenido consistente en tener actitud preventiva, a efecto de llegar al estado deseado, cual es prevenir la corrupción.
Fomento de la integridad
De los individuos íntegros en el servicio público se decía en la antigua Roma que tenían decoro o decorum. Tener “decorum era garantía de ser reservado, discreto, cortés y que actuaría de manera correcta. Al respecto, Cicerón escribió: El concepto de esta palabra es tal que no puede separarse de lo honesto y lo que es honesto es decente. Todo lo decoroso aparece cuando le ha precedido la honestidad” (Oscar Diego Bautista, 2007). El decoro daba confianza a los ciudadanos.
Gobiernos de distintos países del mundo pasan turbulencias por escándalos de corrupción, lo cual justifica y vuelve impostergable apostar de forma agresiva por los valores en la administración pública y en las personas servidoras públicas, se debe ver hacia el interior de las personas, ahí donde están los principios y los valores, a efecto que sea por convicción y permanente la prevención de la corrupción, generando cultura de integridad individual y organizacional.
A efecto de fomentar la integridad, se deben establecer mecanismos institucionales de prevención de la corrupción y de control interno, crear medidas, estrategias, capacitación continua en materia de ética e integridad pública, programas, planes, entre otros; para tal efecto de deben emitir normas y sobre todo establecer mecanismos que garanticen su cumplimiento.
Mecanismo de prevención de la corrupción
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, mecanismo es un “conjunto de las partes de una máquina en su disposición adecuada” (Real Academia Española, 2023), es decir que las piezas o elementos deben estar ajustados correctamente entre sí a efecto de que cada pieza haga su trabajo o cumpla su función.
En ese sentido, se debe tomar medidas orientadas a prevenir la corrupción, y reducir al mínimo cualquier atisbo de acciones deshonestas por parte de cualquier servidor público, independientemente del cargo que ocupe y funciones que realice dentro de la Administración Pública. Para ello se propone instaurar en cada institución pública, sin excepción, un Modelo de Integridad Institucional, “en el que la coherencia absoluta entre principios y conducta se convierte en razón vital, en el ´logos´ de la propia existencia, de manera que incorpora una comprehensividad ética que llega a negar la posible existencia de otras formas de entender el bien y que repudia cualquier principio, regla o práctica social que no sean las que marca la propia concepción de la vida buena”. (Villoria, 2023).
Cabe decir, que el Modelo de Integridad es el conjunto de orientaciones dirigidas a fortalecer la capacidad preventiva y defensiva de las entidades públicas frente a la corrupción y diversas prácticas contrarias a la ética. (Integridad, 2023). Es decir que toda institución que maneje fondos públicos debe tomar medidas orientadas a prevenir que se cometan actos de corrupción de cualquier monta y en cualquier nivel.
Para tales efectos, los Modelos de Integridad Institucional constituyen un mecanismo clave por cuanto que ofrecen ejes de actuación que, dado su cumplimiento, coadyuban a prevenir la corrupción e inclusive actos antiéticos y de indisciplina, tales ejes de actuación son: i) cultura ética organizativa, ii) profesionalidad en su gestión pública y iii) prevención de riesgos para la integridad.
Los Modelos de Integridad, también cuentan con ciertas dimensiones, las cuales son: i) transparencia,
ii) prevención y lucha contra la corrupción,
iii) ética pública,
iv) participación ciudadana, v) rendición de cuentas
vi) eficiencia pública.
En esa misma línea y como parte de los mecanismos de prevención de la corrupción, ideal sería, que las instituciones públicas cuenten con la acreditación de la norma antisoborno ISO 37001 vigente y otras afines, a efecto de fortalecer el cerco defensivo que implica la prevención de la corrupción.
Implementación de un Modelo de Integridad Institucional
En línea con lo antes dicho, el 23 de octubre de 2019, el Pleno del Tribunal de Ética Gubernamental aprobó la Política de Integridad Institucional, la cual da vigencia y aplicación práctica al Modelo de Integridad Institucional de dicho Tribunal (Pleno del Tribunal de Ética Gubernamental, 2019), tanto la Política como el Modelo per se, están a disposición de las instituciones públicas, sin excepción, que deseen adoptarlo conforme a su realidad institucional.
En el marco de un Modelo de Integridad, los ejes y las dimensiones tienen establecidas las acciones a desarrollar las cuales redundan en fomentar la correcta actuación de las personas servidoras públicas, quienes las deben poner en práctica diariamente en el ejercicio de sus funciones, lo cual es fundamental para mejorar el desempeño de la función pública y en consecuencia para prevenir actos de corrupción, lo que se convierte en un aporte fundamental para la Seguridad y el Desarrollo Nacional.
Para implementar un Modelo de Integridad, se necesita la decisión de la Alta Dirección, conformar un equipo de gestión anticorrupción, realizar una evaluación de riesgos, diseñar procesos y procedimientos integrales, implementar la debida diligencia y exigirla a terceros, capacitar a los servidores públicos, implementar canales de denuncia eficaces, diseñar e implementar controles, adoptar tecnología para la gestión de prevención de la corrupción y por último, revisar, corregir y mejorar (Excelencia, 2023).
Prevenir la corrupción en el sector público, sí es posible y es más fácil cuando todos los servidores públicos de una organización hacen cuerpo y gravitan alrededor de un Modelo Integridad Institucional porque transversaliza la actuación ética e íntegra y se vuelve una cultura al interior de una organización en favor de los Objetivos Nacionales.
Prevenir la corrupción mejora la Seguridad y el Desarrollo Nacional
La corrupción es un hábito muy arraigado, un rasgo cultural histórico, y prevenirla es tarea de todos, sin excepción.
Cuando las personas servidoras públicas actúan en el marco de un Modelo de Integridad, el pueblo resulta beneficiado porque los recursos asignados a las instituciones que constitucionalmente les corresponde velar por la Seguridad y el Desarrollo Nacional son invertidos en cumplimiento de las normativas aplicables, en proyectos para mejorar la Salud, Educación, Turismo, Trabajo, Obras Públicas, entre otros, todo lo cual redunda en Seguridad y Desarrollo Nacional; y en consecuencia los Intereses Nacionales serían los beneficiados y no el interés particular de ninguna persona.
En ese sentido, sin temor a equívocos, se puede afirmar que la prevención de la corrupción de las personas servidoras públicas, es el pilar fundamental para mejorar la Seguridad y el Desarrollo Nacional, y en consecuencia alcanzar los Objetivos Nacionales, tal afirmación se hace porque un factor determinante para ello es contar con servidores públicos íntegros, con decoro e integrales, garantía de respeto y discreción, sin temor a actuar bajo los parámetros que proponen los Modelos de Integridad, los cuales son determinantes para el correcto desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública.
La fórmula es sencilla y clara: a menor corrupción, mayor será la disponibilidad de recursos públicos para ejecutar los planes prefijados por el Gobierno Central y por los Gobiernos Locales para el logro de los Objetivos Nacionales Actuales y en consecuencia la consecución de los Objetivos Nacionales Permanentes, y de esta forma, por tanto, los Modelos de Integridad Institucional aportan a la Seguridad y al Desarrollo de El Salvador.
Componente normativo base del Modelo de Integridad Institucional
El Modelo de Integridad Institucional que se propone, encuentra su asidero constitucional y legal en diferentes cuerpos normativos, entre los cuales se tiene:
1.- Constitución de la República de El Salvador. (Asamblea Legislativa de El Salvador, 1983).
Art. 1.- “El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común.
En consecuencia, es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social”.
Art. 218.- “Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado (…)”.
2.- Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
El artículo II. Propósito 1 de dicho cuerpo normativo, expone que se debe “promover y fortalecer, por cada uno de los Estados Parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción”
El artículo III número 1, por su parte reza que “tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública”.
El artículo 1 finalidad c) dice que se debe “promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos”.
Luego, el artículo 5 número 1, expresa que “cada Estado Parte, (…), formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción…”
En la misma línea el artículo 8 se refiere a los “códigos de conducta para funcionarios públicos
1. Con objeto de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios.
2. En particular, cada Estado Parte procurará aplicar, en sus propios ordenamientos institucionales y jurídicos, códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas.
6. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, medidas disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el presente artículo”. (Organizacion de las Naciones Unidas, 2004).
3.- Convención Interamericana contra la Corrupción (Organización de Estados Americanos, 1996).
Art. 3.- “Medidas preventivas
A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Parte convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.
3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades. (…).
9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas (…)”.
4.- Ley de Ética Gubernamental (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2011).
Art. 1.- “La presente Ley tiene por objeto normar y promover el desempeño ético en la función pública del Estado y del Municipio, prevenir y detectar las prácticas corruptas y sancionar los actos contrarios a los deberes y las prohibiciones éticas establecidas en la misma”.
Art. 3.- “Para los efectos de esta ley se entiende por: (…) Corrupción. Es el abuso del cargo y de los bienes públicos, cometidos por servidor público, por acción u omisión, para la obtención de un beneficio económico o de otra índole, para sí o a favor de un tercero”.
En ese sentido, el Modelo que se propone encuentra antecedentes jurídicos como los antes indicados, pero debe ser creado y regulado por normas de rango legal o al menos infra legal en las cuales se establezca que un liderazgo comprometido con la integridad lo administre, dicho liderazgo puede ser un ente colegiado como un Círculo de Integridad Institucional o unipersonal como Oficial de Integridad Institucional, en todo caso debe ser el ente encargado de la gestión de mejora de integridad institucional, y como tal, el administrador del Modelo de Integridad Institucional.
El Tribunal de Ética Gubernamental se decantó por una Política de Integridad Institucional la cual crea el Círculo de Integridad Institucional, integrado por comisiones. Dicha Política establece los objetivos y las funciones del Círculo de Integridad, el cual le reporta directamente al Pleno del Tribunal, del cual miembros de su seno forman parte permanente de dicho Círculo.
Por lo tanto, para prevenir la corrupción, evitar procesos y condenas judiciales, y que todas las personas servidoras públicas aporten a la Seguridad y Desarrollo Nacional, se advierte la necesidad de que cada institución de la Administración Pública, sin excepción, cuente con un Modelo de Integridad Institucional, debidamente normado y con un mecanismo que se asegure del cumplimiento de las normas que lo regulan.
Conclusiones
A manera de conclusión, se puede afirmar que los Modelos de Integridad Institucional tienen mucho que aportar a la Seguridad y al Desarrollo Nacional de El Salvador por cuanto que tiene como fin último prevenir actos de corrupción creando una cultura organizacional ética, implantando la profesionalidad en la gestión del personal y un sistema de prevención de riesgos de corrupción.
Todas las instituciones de la Administración Pública, sin excepción, deberían adoptar un Modelo de Integridad Institucional y otras medidas como por ejemplo la acreditación de las normas antisoborno ISO 37001 y otras afines, orientadas a prevenir y combatir la corrupción, de acuerdo con la realidad organizativa de las mismas.
Ha quedado demostrado que, con los Modelos de Integridad Institucional, se puede lograr un cambio de cultura institucional, porque prevé estándares de cumplimento, enfoque de prevención y de integridad de las personas servidoras públicas.
Se puede concluir que la integridad institucional previene prácticas corruptas por cuanto que se genera compromiso individual e institucional con las buenas prácticas en la Administración Pública.
A manera de conclusión se puede afirmar que, si bien históricamente el derecho penal ha contribuido al combate a la corrupción, pero no ha resuelto dicho fenómeno, porque es una forma reactiva de atacarlo y porque a la comisión de delitos le subyacen prácticas que tristemente han sido normalizadas como el uso inadecuado de bienes públicos, conflictos de intereses, falta de transparencia, débil meritocracia, ausencia de normas de conducta claras y falta de verificación de su cumplimiento. Por tanto, se debe trabajar más en el enfoque preventivo, sin descuidar el enfoque represivo.
Ha quedado demostrado que la prevención de la corrupción en las instituciones públicas de El Salvador puede ayudar a mejorar la Seguridad y el Desarrollo Nacional, por cuanto que se dispondría de más recursos para invertirlos en la búsqueda del Bien Común.
La guerra contra la corrupción se puede llenar de contenido en lo que respecta al componente preventivo, en el sentido que puede ir acompañada de una agresiva apuesta por la prevención de dicho fenómeno.
La responsabilidad sobre la conducta de los servidores es un asunto de Estado. Así como existen instrumentos para dar seguimiento a los recursos económicos, es urgente hacerlo respecto a la conducta de los servidores públicos.
Las instituciones públicas óptimas funcionan bajo un marco de valores y principios que permite orientar y potenciar las capacidades de sus miembros.
Instituciones donde el personal posee ética, obran con integridad, excelencia y calidad, ofrecen mayores resultados, contribuyendo al bien común.
Recomendación
A efecto de dotar de contenido en lo que respecta al componente preventivo la guerra contra la corrupción, y la propuesta de creación de un Modelo de Integridad Institucional u otras medidas como la adopción de normas antisoborno ISO 37001 en cada institución pública sin excepción, y conferir asidero legal dicho Modelo, se recomienda emitir al menos una norma de rango legal, para lo cual se propone un Anteproyecto de Decreto Legislativo, que contenga al menos los términos siguientes:
DECRETO No ______
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR,
CONSIDERANDO:
I. Que históricamente la corrupción ha sido un flagelo que afecta la Seguridad y el Desarrollo Nacional, por cuanto que recursos que son asignados para el logro de los Intereses Nacionales ha sido desviado para satisfacer intereses particulares.
II. Que se advierte la necesidad de fortalecer la prevención de la corrupción dotando de herramientas legales para tal efecto.
POR TANTO,
En uso de sus competencias constitucionales y a iniciativa de…
DECRETA, la siguiente reforma a la Ley de Ética Gubernamental:
Art. 1.- Se incorpora el artículo 20 bis después del artículo 20 y antes del artículo 21 de la Ley de ética Gubernamental, así:
Art. 20 Bis.- Las instituciones de la Administración pública deberán emitir un conjunto de medidas administrativas para promover la Ética e Integridad institucional, con el fin de prevenir y combatir la corrupción en todos los niveles, entre otras medidas emitirán las siguientes:
a) Un Modelo de Integridad Institucional.
b) El Código de Ética institucional.
c) Políticas de prevención de conflicto de intereses.
d) Indicadores de gestión o desempeño en materia de prevención de la corrupción institucional.
e) La respectiva certificación de la norma antisoborno vigente, de conformidad a los estándares internacionales de Sistemas de Gestión existentes.
f) Cualquier otra medida que mejor procure las finalidades de esta ley.
Para efectos de cumplimiento del presente artículo, el Tribunal de Ética Gubernamental, como ente rector de la Ética Pública e Integridad Institucional, emitirá los lineamientos pertinentes, los que se aprobarán con el voto concurrente de al menos cuatro de los magistrados del Pleno.
El monitoreo del diseño, implementación y evaluación de las anteriores medidas al interior de las instituciones estará a cargo del Titular, por medio de las Comisiones Ética Gubernamental o Comisionados de Ética Gubernamental u Oficial de Cumplimiento o el Oficial de Integridad de la institución correspondiente, según aplique.
Referencias
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